Parece que se anuncia una nueva ofensiva de la facción separatista dentro de la clase política catalana junto con todas sus redes y terminales de apoyo en cuanto el estado de alarma se levante, previsiblemente a finales de junio. No fuera a ser que todos los problemas reales que la gestión del COVID-19 va a añadir, también a la vida de los catalanes afectos al secesionismo, por su gravedad, concentraran la energía en la dura cotidianeidad y alejaran de las mentes las fantasías y el sentimentalismo infantil. Bueno será por tanto preparar nuestros arsenales, en este caso los jurídicos, para indicar al separatismo que, de entre los variados instrumentos de defensa de la catalanidad hispánica, la libertad y la unidad de todos los españoles, la revocación constitucional de competencias autonómicas es el que por su factibilidad más debe temer y más cercano aparece en el horizonte, pero sólo el primero. Parece lejano, pero todo llega. Y el tiempo, cuando se lo contempla mirando los siglos, siempre favorece a España.

El llamado Estado Autonómico se basa desde el punto de vista jurídico/constitucional en un sistema de reparto competencial organizado a partir de la articulación entre bases y desarrollo. El problema es que, intencionadamente o no, el título VIII de la Constitución adolece de defectos considerados graves en una norma jurídica: resulta ambiguo, farragoso, contradictorio, confuso. Este carácter equívoco del derecho ha favorecido la libertad de acción de quienes han tenido más fuerza durante los últimos cuarenta años: la coalición oligárquica entre los dos grandes partidos nacionales y los nacionalistas moderados, actualizada hoy por claros adversarios de la unidad del estado. El celo autonomista resultante de estas coaliciones se ha traducido en un sesgo disolvente en el desarrollo de la descentralización autonómica. Una descentralización política regional a partir de un estado unitario que debía desencadenar de todos modos, y desencadenó lógicamente, una energía centrífuga que ha llegado a amenazar la unidad nacional española.

Diferente ha sido el caso de los auténticos estados federales, como Estados Unidos y Alemania, donde no hubo descentralización del estado -el estado no existía previamente- sino una energía centrípeta de entes separados más o menos soberanos que tuvieron la voluntad de unirse para formar una unidad soberana. Esta dispar naturaleza original del sistema español y los sistemas federales americano y alemán, pese a la idea de semejanza que se nos pretende vender por los apologistas de la federalización de España, tiene lógicamente su correspondencia en el desarrollo evolutivo de las respectivas organizaciones territoriales. Así, en Estados Unidos el Tribunal Supremo ha acabado dando una extensión extraordinaria a la llamada doctrina de los poderes implícitos y a la cláusula de comercio a favor del gobierno federal. La doctrina de los poderes implícitos podría formularse como sigue: quien tiene el poder para hacer algo, tiene en consecuencia todos los poderes necesarios para poder hacer lo que tiene encomendado, aunque expresamente no se los hayan conferido. La cláusula de comercio, por su lado, da al estado federal amplias capacidades de regulación del comercio entre los estados federados. En Alemania, a partir de interpretaciones claras de la Ley fundamental de Bonn, es el centro político federal quien domina los procesos de atribución competencial. Es conocida asimismo la tendencia en los últimos años a la homogeneización competencial y en cierta medida también a la recentralización del estado alemán pues la pertenencia a la Unión Europea y la globalización aconsejan una condensación y un reforzamiento de la soberanía en el escalón interior. Son estos fenómenos de los que no parecemos conscientes en España y que someten a duro desafío la unidad y la cohesión de nuestro estado nación.

Para poder colmar las lagunas técnicas del defectuoso diseño político en 1978 nuestra organización territorial ha derivado en un estado jurisdiccional autonómico. Su sumo pontífice es el Tribunal Constitucional, órgano politizado que traduce la composición parlamentaria y que ha acabado monopolizando el desarrollo del sistema de descentralización política. Convertido de facto en legislador. Si no nos vendamos los ojos para ignorar que una clase política entusiásticamente autonomista ha condicionado la labor del Alto tribunal español, entenderemos por que el proceso avanza gradualmente, sin que nadie parezca poder impedirlo, por la pendiente de la disgregación constitucional y bendecido por los poderes constitucionales. Políticamente, la recuperación de importantes competencias autonómicas se impone pues como una necesidad y ha de ser estudiada y preparada concienzudamente.

Esta es la hipótesis jurídico/constitucional que ponemos sobre la mesa:

  1. El art. 149.1 de la Constitución enumera las competencias exclusivas del Estado. El art. 150.2 abre una vía a la transferencia o delegación por ley orgánica hacia las comunidades autónomas de facultades correspondientes a materias de titularidad estatal. Se trata de una posibilidad, es decir, de un instrumento potestativo en manos del estado. La titularidad de origen de la materia es estatal. El acto de voluntad es político y corresponde igualmente al estado. Lo que se transfiere o delega son sólo facultades, no títulos. Hablamos de atribuciones de ejercicio, uso o gestión, nunca de propiedad. La titularidad de la materia no puede ser enajenada en un acto de transferencia o delegación de meras facultades. Quien transfiere o delega facultades conserva la titularidad y por tanto, como transfirió o delegó el uso de la materia competencial, puede revocarlo. Por un acto de voluntad política idéntico al que obró la transferencia o delegación, pero de signo inverso.
  2. Entendemos que todo aquel contenido competencial del art. 149.1 de la Constitución que haya sido delegado o transferido por el estado a las comunidades autónomas es revocable o derogable por ley orgánica de las Cortes Generales. El hecho de que las comunidades autónomas hayan incorporado a sus estatutos las materias que tenían por objeto algunas de estas transferencias o delegaciones, asumiéndolas como competencias propias, sería irrelevante a los efectos de la posibilidad de revocación. Esta asunción que se ha pretendido hacer para enriquecer su acervo competencial nos parece impropia y por tanto con efectos meramente semánticos o nominales, pues la ampliación competencial mediante reforma estatutaria a la que se refiere el art.148.2 está circunscrita a los supuestos del art.149.3, es decir, a las materias no atribuidas expresamente al estado por la Constitución. No pensamos que se requiriese la previa reforma de los estatutos para proceder a la revocación, siendo prescindible por tanto el concurso previo de voluntad política en el nivel autonómico. Estamos aquí dentro de un nivel de heteroorganización y no de autoorganización. Es el estado quien organiza a las comunidades autónomas y no éstas las que se organizan a sí mismas. La no necesariedad de la previa reforma de los estatutos para la revocación no se vería puesta en cuestión, una vez ejecutada, por la pervivencia en los textos estatutarios de declaraciones de asunción competencial, que no tendrían más valor que el de meras apelaciones retóricas o cláusulas vacías de contenido jurídico. La titularidad de las competencias a favor del estado y la libre revocabilidad unilateral por su parte en estos supuestos no debería ponerse en cuestión.
  3. Cosa distinta son las materias a las que alude el art. 149.3 y lo que en relación a ellas preveía el 148.2. El art. 149.3 establece en su primer enunciado que “las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. (…)” Esta es la llamada cláusula residual, que los constitucionalistas especializados en el estado autonómico califican genéricamente cláusulas de doble reenvío (lo que no haces tuyo lo hago mío), y que ofrece potestativamente a las comunidades autónomas la autoatribución, la asunción de títulos competenciales respecto de materias que no están en la lista del art.148.1 ni en la del 149.1. Haciéndose doble el reenvío en la segunda mención del art. 149.3 cuando completa el trazo prescribiendo que “La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado (…)”. Aquí estamos ante competencias que hoy son de titularidad autonómica, asumidas en virtud de lo dispuesto por el art. 148.2 que posibilita la ampliación competencial sucesiva dentro del marco establecido por el art.149. Efectivamente, tal y como prevé también el citado art.148.2, transcurridos cinco años de espera y por vía de reforma estatutaria (excepto lo previsto para la via rápida del art. 151), las autonomías han ido reformando sus Estatutos y ampliando su acervo competencial propio. Es claramente, por ejemplo, el caso de la sanidad. El art. 149.1.16 reserva al Estado la sanidad exterior, las bases y coordinación general de la sanidad y la legislación sobre productos farmacéuticos. Por lo tanto, contrario sensu, todo lo que no estuviera incluido en la órbita de las áreas mencionadas podía ser competencia autonómica si concurría un elemento de voluntad política meramente regional. Ocurrió que no habiendo reformado algunas comunidades sus estatutos hasta la década de los noventa e incluso hasta los dos mil, el estado, en primera instancia, procedió a delegar o transferir materias propias del art.149.3 para conseguir una mínima homogeneización relativa a nivel competencial entre las diferentes autonomías. Materias que posteriormente fueron asumiendo dichas Autonomías por vía de reforma estatutaria. Pero siendo materias correspondientes a la órbita del 149.3 su llegada en primera instancia a manos de las comunidades autónomas a través de una delegación o transferencia estatal no impugna su actual naturaleza como materias objeto de competencia autonómica. De lo anterior se desprende que aquí (por contraposición a lo que ocurre en relación a las competencias exclusivas del Estado transferidas por el art. 150.2) nos encontramos ante un nivel de autoorganización en virtud del cual las autonomías se organizan a sí mismas. Por ello entendemos que las competencias autonómicas asumidas por la vía de las cláusulas de doble reenvío del art.149.3 no son susceptibles de ser revocadas o derogadas por la sola voluntad política del estado sin contar con la doble voluntad política de la que habla el Tribunal Constitucional. Es decir, debe partirse de una iniciativa de renuncia de las propias comunidades autónomas que lleva asociados una serie de requisitos políticos y jurídico/constitucionales. Por tanto, resumiendo, son competencias autonómicas (según lo previsto en el art. 148.2 en combinación con el 149.3) aquellas materias no atribuidas expresamente al estado y que las comunidades autónomas podían asumir y han asumido efectivamente como competencias propias por la vía de reforma de sus estatutos. Al ser competencias autonómicas (aunque sea aprovechando las llamadas cláusulas de doble reenvío) no serían revocables por el Estado sin iniciativa previa de renuncia autonómica.
  4. Aunque no se trate de una revocación competencial propiamente dicha, quedan las posibilidades recentralizadoras que ofrecen las Bases o la legislación básica del Estado. A lo que podría añadirse de modo complementario los llamados títulos competenciales transversales del Estado por un lado, y la combinación de la cláusula de prevalencia y la cláusula de supletoriedad del art.149.3, por otro. Elementos todos estos que dependen ciertamente en su eficacia de la interpretación en última instancia del Tribunal Constitucional; interpretación a su vez condicionada y lastrada, ya lo hemos dicho, por su politización. No obstante, la posibilidad es real.
  5. La vía de la ampliación y la reinterpretación de las competencias estatales a través de un impulso al instrumento de las bases o la legislación básica del estado se proyecta sobre la inicial irrevocabilidad estatal de las competencias autonómicas asumidas por la vía del 149.3, pudiendo en todo caso provocar vías de agua, fugas de contenido competencial autonómico. Siempre y cuando claro está el Tribunal Constitucional avalara la justificación que el estado pueda dar a la ampliación de la legislación básica. Las competencias autonómicas pueden verse afectadas si no en su titularidad sí en su alcance a través de la ampliación y reinterpretación de la legislación básica, siempre que el estado tenga expresamente asignada esa competencia sobre bases por el 149.1. Aunque, claro está, ante los recursos que las comunidades autónomas interpondrían el Tribunal Constitucional tendría que avalar la justificación presentada por el estado para ampliar o reinterpretar la legislación básica. Y su aval no se puede dar por descontado. Advierte Manuel Aragón Reyes no obstante que la jurisprudencia constitucional ha sugerido en varias ocasiones esta vía. En efecto, en varias sentencias se ha advertido que aunque en principio lo básico no debe agotar la materia, el ámbito autonómico natural de desarrollo de las bases no puede estar blindado y que la densidad normativa de las bases no puede estar sujeta a un canon predeterminado, siendo posible, incluso, que en determinadas materias de muy especial importancia para los intereses generales, el estado pudiera agotar la regulación estableciendo una normativa uniforme. Posibilidad hecha realidad finalmente en la STC 134/2017.

Los títulos competenciales transversales del estado pueden asimismo extender la órbita de las competencias del estado y ser un instrumento eficaz para frenar el desbocado estado autonómico. Operan garantizando, por ejemplo, las condiciones de igualdad esencial en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes para todos los españoles (art. 149.1.1), la coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13), la Hacienda General y Deuda del Estado (art. 149.1.14); estos dos últimos garantizando la unidad de mercado y los modelos económicos en general, lo que ha permitido imponer en todo el territorio español la ley de estabilidad presupuestaria.

Asimismo, la cláusula de prevalencia del art. 149.3 que opera sobre las competencias concurrentes y las compartidas y que opta por la competencia del estado en caso de conflicto podría redundar, con la interpretación favorable por parte de Tribunal Constitucional, en pos de la recuperación de contenidos competenciales. Incluso la interpretación que se diera a la cláusula de supletoriedad del último párrafo del 149.3 podría rendir frutos favorables a dichos propósitos. Hablamos en todo caso, no lo olvidemos, de un Tribunal Constitucional aquejado de un vicio de origen en su composición en términos de la necesaria separación de poderes y que hasta ahora ha operado normalmente en un sentido autonomista, con algunas excepciones como la STC 134/2017.

Jesús Pérez

                                                                                  Profesor de Derecho constitucional