La creciente tensión territorial generada en los últimos años ha hecho emerger el debate político sobre la naturaleza constitucional del modelo de estado recogido en el titulo VIII CE, entre cuyos planteamientos empieza a asomar la posible necesidad de una reforma constitucional con relación al propio título VIII y al conjunto de los elementos constitutivos de las Comunidades Autónomas, uno de los tres niveles de la administración territorial del estado según el art. 137 de la CE junto a los municipios y las provincias.

          Es bien sabido que el modelo territorial autonómico recogido por el titulo VIII CE de 1978 no es un modelo de organización territorial del Estado que se pueda encontrar en ningún tratado clásico nacional o de ninguna otra lengua sobre Teoría del Estado o de Derecho Político por la razón de tratarse de una invención jurídica de los constituyentes de 1978.  Es evidente que la voluntad política y constitucional de los constituyentes de 1978 es la de proponer una concepción de España como una nación plural a nivel cultural y lingüístico, es decir, la unidad dentro de la diversidad.

         En principio, se ve bastante obvio la inspiración federalista en su concepción del estado autonómico. Si bien, la principal diferencia sustancial entre el Estado Autonómico de la CE de 1978 y el Estado Federal, es que, en el caso, de la Constitución española no cierra ni en el titulo VIII ni en los estatutos de autonomía, la distribución de las competencias (art. 148; 149 y art. 150.2 CE) , permitiendo, como se ha demostrado, la reivindicación permanente desde los nacionalismos periféricos, siendo esta, como es evidente, una de las principales razones que abre el debate sobre la necesidad de una posible reforma constitucional de dicho título.

         Esta naturaleza diferida y abierta del título VIII CE se presta a una notable inseguridad jurídica en el terreno del deslinde de las competencias legislativas y ejecutivas del poder político central y de los periféricos incluso superior a la de un Estado Federal como buen ejemplo de la Ley Fundamental de Bonn de 1949. Por ejemplo, el art. 71 de la Ley Fundamental de Bonn dicta que “en el ámbito de la legislación exclusiva  de la Federación , los Estados  tienen la facultad  de legislar únicamente en el caso y en la medida en que una ley federal les autorice  expresamente para ello”. Es pues, una ley de habilitación que faculta a los Länder a legislar en materias propias del Estado Federal.

         La Constitución en relación con la ordenación territorial del Estado contiene determinados principios que deben ser respetados en el proceso autonómico. El art. 2 CE define la naturaleza unitaria de la soberanía nacional “la constitución se fundamental en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles…”. Se reconoce la indivisibilidad de la nación española y la existencia previa de la nación española, sirviendo de fundamento.

       A continuación, la CE “reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. Si bien, el término nacionalidades se recogía por primera vez en el constitucionalismo español histórico, según la mayoría de los especialistas en derecho constitucional y la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 31/2010, de 28 de Junio), el termino nacionalidades vendrían a ser definidos como elementos integradores de la nación española.

         En todo caso, la naturaleza constitucional del principio del derecho de autonomía recogido en el art. 2 CE se viene a definir en el art. 143.1 CE en relación con las provincias con características históricas, culturales y económicas comunes y las provincias con entidad regional histórica puedan acceder al autogobierno constituyéndose en Comunidades Autónomas. Si bien, en el conjunto del titulo VIII como es bien sabido, en ningún momento ni se define el término nacionalidades ni se diferencia a las nacionalidades de las regiones.

        A su vez, el art. 137 CE define los niveles administrativos de la organización territorial del Estado en municipios, provincias y Comunidades Autónomas. En consecuencia, el estado autonómico establece una distribución de poderes en el que participan entidades territoriales de distinto nivel.

          Los principios inspiradores constitucionales del Estado autonómico vendrían a ser: El principio de unidad del Estado (art. 1 y art. 2 CE); el principio de autonomía, el cual, queda recogido en el art. 143.1 CE y que pretende integrar la diversidad cultural y lingüística de España (la unidad dentro de la diversidad); el principio de solidaridad, recogido en el art. 2 CE y el art. 138 en relación al Estado Autonómico; el principio de igualdad, representando el valor superior del ordenamiento jurídico que se recoge en el art. 14 CE y en el art. 139 CE en relación a la organización territorial del estado y la igualdad de todos los españoles en todas las regiones del Estado. 

         En relación con la naturaleza de los mecanismos constitucionales de coordinación entre las administraciones autonómicas y el gobierno central, por una parte, debemos destacar que ya el art. 145.1 CE recoge explícitamente la posibilidad de agrupación de las Comunidades Autónomas en federación. Si bien, en distintas ocasiones el actual presidente del gobierno español, Pedro Sanchéz Pérez Castejon ha hecho alusión al concepto de “cogobernanza”, en relación a esto último, según los constitucionalistas, la CE no incluye una previsión análoga a la que incorpora la “Ley Fundamental de Bonn” , según la cual, la competencia ejecutiva corresponderá a los Länder cuando la legislación competa al Estado. Esta es la base de lo que la doctrina constitucional da en llamar “federalismo de ejecución”.

         Entre las principales características del Titulo VIII que en sí mismo justificaría la necesidad de posibles reformas constitucionales para una notable mejora de la seguridad jurídica es su naturaleza “abierta, ambigua y diferida” en que no se dibuja un mapa preciso sobre como deben configurarse las Comunidades Autónomas, ni sobre como deben constituirse, ni sobre que competencias deben asumir.

         A diferencia de textos constitucionales incluidos modelos federales como la Ley Fundamental de Bonn (1949) en que, en principio se determinan cerradas las competencias del estado federal central y las propias de los länder, el titulo VIII establece un marco competencial abierto. Por una parte, el art. 148.1 CE se concreta las competencias que la constitución atribuye como titularidad exclusiva de las CCAA, y en el art. 148.2 CE se determina que las competencias que la CE inicialmente asigna a las autonomías en el art. 148.1, a los cinco años de haber aprobado el Estatuto de Autonomía, se puede promover referéndum para ampliar las competencias autonómicas en el ámbito de las competencias exclusivas del Estado (art. 149 CE) a través del art. 150.2 CE.

         El art. 150.2 CE dicta “El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas…”. La transferencia conlleva la atribución de una determinada competencia del Estado en favor de una Comunidad Autónoma. Sin embargo, nada en el terreno jurídico impide que la Ley Orgánica de transferencia sea derogada por otra posterior.

         La delegación es una fórmula de simple cesión de atribuciones concretas, o de ejercicio de la competencia, pero conservando el cedente, el Estado, la titularidad. En todo caso, se conserva la condición de centro de imputación de los actos dictados por quien ha recibido la delegación y puede el cualquier momento, limitarla o revocarla.

         Entre las principales razones para plantear modificaciones en relación con el Titulo VIII CE, está la demostrada asimetría, y desigualdad que en materia de derechos ha dado lugar la indefinición y disposición abierta del ámbito competencial del Estado Autonómico debido a la delegación o transferencia de competencias como educación o sanidad, si bien el art. 139 CE dicta la igualdad de derechos de todos los españoles en todos los territorios del Estado.

        La indefinición jurídica del titulo VIII y de la naturaleza en la posibilidad de como constituir las distintas Comunidades Autónomas ha dado lugar a la fragmentación legislativa y de política fiscal, la multiplicación de las administraciones públicas, la creación de distintas duplicidades. Es decir, una profunda inseguridad jurídica.  La esencia del estado autonómico es la concepción de un estado eminentemente descentralizado en la gestión administrativa en función de la diversidad cultural y lingüística de la nación dados los distintos hechos diferenciales que vendrían a representar las denominadas nacionalidades históricas (art. 2 CE).

         Si bien, cabe destacar que la posibilidad de la devolución de las principales competencias de titularidad estatal (art. 149 CE) transferidas, no necesariamente implicaría una recentralización de la gestión administrativa o el denominado “centralismo”, porque la CE en su art. 137 recoge distintos niveles de la administración del estado como la provincia, los municipios y las comunidades autónomas. De hecho, el proceso de descentralización de las competencias del estado (art. 149 CE) solo ha conocido el nivel de las autonomías, por tanto, se ha obviado a las diputaciones provinciales y a la administración municipal, por cierto, el nivel de administración pública más próxima a los ciudadanos.  

       Recordemos que los mecanismos de reforma constitucional están en el titulo X CE art. 167 y art. 168 CE, si bien las posibles reformas del titulo VIII CE podrían ser a través de un proyecto de reforma constitucional vía art. 167, según dicta el propio art. 168.

         No olvidemos instituciones del estado como la UNED, vigente desde 1972, la única universidad pública de ámbito estatal y dependiente del Ministerio de Universidades, si bien goza como el resto del principio de autonomía universitaria, cuya organización responde a una concepción de la política educativa unitaria si bien su organización y gestión administrativa es totalmente descentralizada. Esto se debe a que la labor educativa se reparte entre el rectorado, los distintos vicerrectorados, las facultades y una amplia red de centros asociados repartidos entre España y los cinco continentes (17 centros asociados de la UNED y el CUID fuera de España) dependiente del vicerrectorado de centros asociados, donde se desarrollan las actividades docentes presenciales y online.

José Rafael Molina Doctor en Historia de la Educación y Educación Comparada