La polémica jurídica en torno a la imposición de sanciones durante el confinamiento no es una cuestión baladí. Ha surgido porque existen dudas más que razonables sobre la conformidad a Derecho de la mayoría de los procedimientos sancionadores incoados contra los ciudadanos durante la vigencia del Estado de Alarma decretado por el Gobierno el pasado 14 de marzo de 2020.

El artículo 20 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el Estado de Alarma indica, en relación con la potestad sancionadora, que el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio. Dicha remisión es prácticamente una remisión en blanco, pues dicho precepto no añade nada nuevo ni tipifica infracción alguna. Tanto artículo 10 como el 11 de la misma Ley Orgánica reguladora de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio se limitan a describir una serie de medidas genéricas que pueden adoptar las autoridades bajo la vigencia del Estado de Alarma que, desde el punto de vista sancionador, serían incompatibles con la correcta aplicación del principio de tipicidad, que exige una descripción concreta de la conducta sancionable y, por ello, se estaría vulnerando este principio esencial del ejercicio de la potestad sancionadora, regulado como tal en el artículo 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y exigido con rigor por nuestra jurisprudencia[1].

Para cubrir ese vacío legal se ha acudido a la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana y, más concretamente, al Capítulo V, que es el que regula el régimen sancionador. El problema es que la tipificación que de las infracciones leves, graves y muy graves se contiene en los artículos 35, 36 y 37 de dicha norma está cogido con pinzas para ser utilizado en la mayoría de los supuestos en que se ha utilizado para imponer sanciones derivadas del supuesto incumplimiento de las medidas adoptadas por el Gobierno durante la vigencia del Estado de Alarma. Y ello por dos motivos.

Primero, porque la aplicación práctica que del Estado de Alarma ha llevado a cabo el Gobierno excede los límites constitucionales y legales del propio Estado de Alarma y, de hecho, han ido más allá de las previsiones contenidas en el propio Real Decreto de declaración de este. Pensemos, por ejemplo, en la asistencia a lugares de culto (ir a misa, para que nos entendamos). El artículo 11 del Real Decreto de declaración del Estado de Alarma no prohíbe acudir a dichos lugares de culto, sino que, como en el caso de los funerales o las bodas, lo condiciona a la adopción de medidas organizativas consistentes en evitar aglomeraciones de personas, en función de las dimensiones y características de los lugares. Pues bien, como sabemos, el Gobierno, yendo más allá de sus propias previsiones legales, prohibió la asistencia a los lugares de culto, persiguiendo a las personas que acudieron a misa de una manera grotesca, prohibió las bodas y la asistencia a los funerales a más de tres personas, lo que convirtió en doblemente dolorosa y, en ocasiones, inhumana la muerte de los seres queridos para las muchas familias españolas afectadas por esta pandemia.

Segundo, porque la descripción de los tipos que los citados artículos de la Ley de Seguridad Ciudadana de 2015 (llamada curiosamente por la izquierda radical Ley mordaza, lo que no les ha impedido aplicarla con gusto y saña en la situación actual) no están pensados para la mayoría de las situaciones que se han producido durante la vigencia del Estado de Alarma. Prueba de ello es que el propio Ministerio del Interior, competente en materia sancionadora a través de las denuncias de los agentes de la autoridad (policía nacional, guardia civil o policías locales bajo el mando único) y de la tramitación de los correspondientes procedimientos sancionadores a través de las Delegaciones del Gobierno en cada Comunidad Autónoma ha tenido que elaborar circulares que explicasen a dichos agentes cómo interpretar las normas y cómo proceder a la hora de formular las denuncias porque no está claro, en modo alguno, que las conductas de la mayoría de los ciudadanos fuesen subsumibles en el tipo de infracciones donde se les ha situado de manera forzada y un tanto arbitraria.

Lo verdaderamente cierto es que, en la mayoría de los casos, no ha existido ni incumplimiento ni resistencia en la conducta de los ciudadanos, por lo que no cabría amparar esas sanciones en lo establecido en el artículo 10 de la Ley Orgánica 4/1981.

Pensemos en el supuesto en que dos personas que viven en la misma casa, pongamos un matrimonio normal y corriente, salía a realizar las labores de avituallamiento de productos de primera necesidad para poder comer y les para la policía nacional indicándoles que sólo puede realizar la compra uno solo y no dos. O el supuesto en que un ciudadano coge su coche para llevar comida a su madre mayor de 85 años que es persona de riesgo y le para la policía y le indica que no está justificada la utilización de su vehículo. En ambos casos, muy frecuentes, se ha interpuesto una sanción leve por comisión de una infracción leve de las previstas en el artículo 37 de la citada Ley de Seguridad Ciudadana. Sin embargo, no se ha configurado el tipo, ni en la norma primaria que regula el Estado de Alarma, ni en la norma secundaria de remisión (Ley Orgánica 4/1981), ni, mucho menos, en la norma terciaria realmente aplicada (La Ley de Seguridad Ciudadana), que estaba pensada para cosas totalmente distintas, con lo que se ha producido una auténtica desviación de poder.

Hay una minoría de casos en los que la sanción puede estar justificada. Son los casos en los que, como hemos tenido ocasión de ver en las diferentes televisiones, se han producido infracciones flagrantes o sí que ha existido esa resistencia a la autoridad de la que habla el famoso artículo 10 de la Ley Orgánica 4/1981. Aquellas personas que de manera grosera se han enfrentado a la policía o que han organizado fiestas multitudinarias están muy bien sancionadas. Pero la gran mayoría de los procedimientos sancionadores incoados no son de ese jaez y carecen de base legal para imponer una sanción a ciudadanos que, en la mayoría de los casos, de buena fe, no han realizado actividades que estuvieran prohibidas por la declaración del Estado de Alarma.

Algunos ciudadanos han procedido a pagar religiosamente la sanción para beneficiarse del descuento del 50 % por pronto pago, renunciando así a interponer alegaciones en vía administrativa y produciéndose el efecto jurídico de la finalización del procedimiento administrativo sancionador y el agotamiento de la vía administrativa.

Sin embargo, no todo está perdido. Aunque no puedan interponer recurso administrativo contra dichas sanciones ya, el artículo 54.3 de la Ley de Seguridad Ciudadana sigue el camino ya iniciado por alguna otra norma sectorial (Ley de Seguridad Vial, por ejemplo), que preveía la reducción de las sanciones cuando el presunto responsable reconociese su responsabilidad y procediera al pago voluntario de la sanción y permite, como no puede ser de otra manera en cumplimiento de los artículos 24 y 106.1 de la Constitución, interponer un recurso contencioso-administrativo contra dichas sanciones. El plazo para interponer este recurso contencioso-administrativo es de dos meses (artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Ese plazo de dos meses hay que empezar a computarlo (dies a quo) desde el día en que concluyó el Estado de Alarma porque durante su vigencia se suspendieron los plazos procesales (disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020). No obstante, el Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, en su artículo 8 levantó la suspensión de los plazos procesales con efectos del día 4 de junio. Por tanto, las personas que quieran recurrir en vía contencioso-administrativa las multas que les hayan impuesto durante el confinamiento y que consideren que son ilegales (la mayoría, como hemos visto), tendrán hasta el día 4 de agosto para poder hacerlo si las pagaron con anterioridad al 4 de junio.

Para todos aquellos que no hayan pagado, el cómputo de los plazos administrativos se reabrió el día 1 de junio de 2020, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9 del citado Real Decreto 537/2020, por lo que si está todavía abierto el procedimiento administrativo y no han recibido la resolución definitiva del mismo, estarán a tiempo de interponer recurso administrativo de alzada en el plazo de un mes desde que reciban la notificación que ponga fin al procedimiento sancionador.

Los excesos de poder no deberían quedar impunes. La no observancia del principio de tipicidad, las desviaciones de poder cometidas y los atropellos llevados a cabo contra numerosos ciudadanos deberían servir para que se planteasen recurrir esas sanciones. Para ello, es necesario establecer un cálculo sencillo: que no importen más las puntas que el manto. Para interponer un recurso contencioso-administrativo necesitarán contratar un abogado (no es necesario procurador al ir dirigido el recurso a un órgano unipersonal (artículo 23.1 de la Ley 29/1998)), por lo que, si la sanción es menor que lo que le va a costar el abogado, lo mejor es que de usted por bien perdido el dinero y le quede sólo el recurso de la pataleta. De eso se sirve muchas veces la Administración Pública. Por ejemplo, en sanciones de tráfico. El afán recaudador de nuestros poderes públicos no tiene límites. Más fácil lo tienen quienes están a tiempo de interponer un recurso administrativo de alzada, pues no necesitarán de abogado para interponerlo. Pueden interponerlo por si mismo, pero las esperanzas de que la Administración resuelva el recurso de manera favorable a sus intereses son escasas, por lo que tendrían también que ir, en última instancia, al contencioso-administrativo para que pudieran prosperar sus pretensiones.

En este aspecto, como en tantos otros, la deficiente gestión llevada a cabo por el Gobierno es evidente. La improvisación, el exceso de poder y el amedrentamiento al ciudadano no puede sostenerse por mucho tiempo. La respuesta ciudadana a todo ello no se hará esperar. Tiempo al tiempo.

Antonio Alonso Timón

[1] Véanse las Sentencias del Tribunal Constitucional 61/1990, de 29 de marzo y del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 1990.