La pandemia del COVID-19 está poniendo de manifiesto la nocividad de otro virus que no mata de una vez pero sí gradualmente. En la profunda división interna que nuevamente aqueja a la Unión Europea respecto de la posibilidad de una emisión de Eurobonos vemos el virus que mantiene enferma a la civilización llamada Europa. Gustavo Bueno (coincídase con él o no probablemente el único gran filósofo sistemático español de todo el siglo XX) consideraría este nuevo enfrentamiento, ahora en torno a quien paga la factura del Coronavirus como lo propio de Europa, entendida como biocenosis. El debate acerca de si lo esencial en el continente es aquello que nos diferencia y nos distancia o aquello que nos identifica y nos une es determinante pero nos llevaría lejos ahora. Baste recordar en todo caso, si aceptáramos la caracterización de Bueno, que en la biocenosis hay diversidad y conflicto entre especies animales y vegetales, y también una relación de mutua dependencia dentro de un hábitat común, no siendo los europeos únicamente animales ni estando únicamente dominados por el instinto. No es momento aquí para extendernos sobre el carácter sencillamente existencial del vínculo entre España y la Hispanidad y que por su evidencia no merece mas comentario. Algunos pensamos además que Hispanidad y europeidad española son no solo compatibles sino inviables por separado, y que al menos la discusión a este respecto es crucial en las próximas décadas para la nación española.
Volvamos a Europa. Había muchos modos de concebirla tras la segunda guerra mundial. El que se ha ido traduciendo en la realidad ha sido quizá el que resalta lo que nos separa y nos enfrenta:
* Una Europa que se ha construido de espaldas a sus raíces históricas y culturales, entorpeciendo cualquier sentido de pertenencia identitaria.
* Una Europa meramente economicista y desde el Tratado de Maastricht marcadamente globalista, que transforma la soberanía del estado nación disolviéndola en un objeto constitucional no identificado idóneo, eso sí, como peldaño intermedio hacia una gobernanza mundial.
* Un Europa cuya secuencia evolutiva se ha confiado al famoso método funcionalista que según sus propios postulados excluye un acto fundacional de una vez (que al menos hubiera tenido la virtud de la claridad e implicado una exigencia de isonomía y reciprocidad) confiándolo todo a un avance gradual y a la creación de solidaridades de hecho. Esa construcción in fieri ha ido desembocando en un híbrido imposible entre confederación y federación donde los estados, ni son soberanos, ni tampoco dejan de serlo para fundar una soberanía mayor.
* Una Europa cuya arquitectura constitucional híbrida, por ser inestable y contradictoria, ha resultado ser en la práctica el cauce para que la potencia dominante alemana, avalada geopolíticamente por el federador exterior americano, acreciente su poder en detrimento de sus socios, pues allí donde el derecho no es claro la ventaja es siempre para la libertad de acción de quien posee mayor fuerza.
Simplificando, diríamos que Alemania y los países del norte como satélites suyos se resisten a solidarizarse económicamente con sus vecinos del sur en relación al desafío económico que plantea hacia el futuro el COVID-19 porque lo que existe en Europa no es una Unión Europea sino una Geopolítica alemana para Europa. Podemos simplificar pero no lo hagamos en demasía; no caigamos en la simpleza de achacarlo todo sin más al egoísmo alemán y a su menosprecio por el resto de los europeos; las cosas son algo más complejas. Veamos algo más en detalle cómo se declina la estrategia hegemónica germana.
Desde que se produjo la unificación nacional y la creación del II imperio en 1871 Alemania se ve asediada por los mismos temores geopolíticos. Es consciente de ser una gran potencia económica, cultural, científica y eventualmente militar pero teme que esos argumentos no sean suficientes para alcanzar la posición que en el plano político le corresponde. Pequeña en territorio, sin apenas salida al mar, carente de importantes recursos naturales, dependiente en su aprovisionamiento energético y rodeada de potenciales enemigos, pareciera que Alemania se siente fatalmente condenada a intentar dominar el continente europeo para sobrevivir en el mundo. Esa ambivalencia de ideas y sentimientos en la espiritualidad política alemana que se conjuga convirtiendo su frágil posición geopolítica, como reacción, en un argumento de seguridad en ella misma y una ambición de autoridad y poder caracteriza al estado alemán desde su fundación. Si China se ha considerado a sí misma como el Imperio del Centro, Alemania se ve a sí misma como el Centro de Europa. Pero la centralidad china hasta el siglo XXI ha sido centrípeta y la centralidad alemana sin embargo se plantea como necesariamente expansiva. De esta manera, una fantasia de dominación hegemónica acaba siendo el modo de combatir sus profundos temores. El proyecto de la potencia alemana ya no tiene como en el pasado a la fuerza militar como recurso principal sino a la fuerza económica como instrumento constante en el contexto de la construcción europea y la globalización.
El proyecto actual de las élites alemanas es obtener la hegemonía en Europa a través de su liderazgo en la Unión Europea. Su creciente poder desde la reunificación de 1990 le ha permitido conseguir que la Unión Europea funcione como un estado cuasifederal o como una simple confederación alternativamente, según su conveniencia. Y a veces mezclando a la carta ambas naturalezas. Apoyándose en la naturaleza confederal de la Unión, Alemania ha conseguido salvaguardar su soberanía nacional (alentando discretamente interpretaciones garantistas de la soberanía alemana por parte de la Corte de Karlsruhe -el Tribunal constitucional federal alemán) cuando las decisiones de las instituciones comunitarias no le eran favorables y de este modo no compartir decisiones o recursos. Apoyándose en la evolución federal de la Unión Europea ha logrado ir imponiendo a los otros estados sus intereses como estado miembro hegemónico de una entidad cuasi supranacional. Es lo que se ha llamado el Constitucionalismo multinivel.
Jurídicamente, la Unión Europea es una confederación de estados soberanos que ha ido incorporando crecientemente procedimientos de decisión y jerarquías normativas de funcionamiento típicamente federales. Los estados miembros, en principio estados nación soberanos, mantienen su soberanía intacta cuando delegan el ejercicio de competencias soberanas estatales a unas instituciones europeas que actúan colegiadamente buscando el interés común europeo. Nada hay en los Tratados europeos que impida a los estados, no solo abandonar la Unión Europea (que es un un evidente signo distintivo de soberanía) sino reunirse en una Conferencia intergubernamental (esto es, fuera del paraguas de las instituciones de la Unión) y reformar los Tratados europeos reforzando la cooperación soberana entre los estados, es decir debilitando su integración supranacional.
Es en el funcionamiento normalizado cotidiano donde puede observarse esa doble naturaleza de la construcción europea que está siendo usada por Alemania en su favor. En efecto, esta confederación de estados soberanos ha ido introduciendo gradualmente el procedimiento de toma de decisiones por mayoría y la primacía del ordenamiento jurídico europeo sobre los derechos nacionales. Se trata, y esto es lo relevante, de dos ambos elementos de naturaleza claramente federal. Una mayoría de estados puede en un votación obligar a una minoría de estados a hacer lo que no quieren hacer o por el contrario prohibirles lo que quisieran hacer. Las normas jurídicas europeas que surjan de esas decisiones políticas tomadas por mayoría se aplican directamente en los estados miembros y tienen un valor jerárquico superior a las normas de los estados miembros, incluidas las constituciones nacionales; es decir, en caso de conflicto son los derechos nacionales los que se tienen que reformar para adaptarse al derecho europeo. La pregunta surge inmediatamente: así las cosas ¿donde queda la soberanía de los estados nación, los únicos que hasta hoy son jurídicamente soberanos en Europa?
He aquí pues la paradoja del funcionamiento federal de una confederación de estados en principio soberanos pero que en realidad actúan, pese a ser titulares de las competencias que han delegado, como si las hubieran abandonado definitivamente a unas instituciones representativas de un pueblo soberano europeo. Alemania puede moverse ventajosamente en el margen político que deja la interpretación siempre compleja de esta ambivalencia o ambigüedad en la naturaleza constitucional de la Unión Europea porque tiene una palanca previa de poder económico que le permite presionar a los demás estados para que acepten su interpretación sobre cómo debe funcionar y evolucionar la construcción europea. Obviamente, al utilizar a la carta este Constitucionalismo multinivel Alemania obra además a favor de su proyecto político nacional. ¿Cuál es y sobre todo cómo se desarrolla esta previa palanca de poderío económico que Alemania usa como instrumento de presión en la evolución institucional de la Unión Europea?
Jesús Pérez Anadón
Profesor de Derecho Constitucional.
