La deriva que se vive en Cataluña desde hace ya casi diez años ha puesto en riesgo no sólo la unidad nacional en España sino la propia supervivencia de nuestra Democracia. Los principales responsables de esta situación son unos dirigentes políticos que han llevado a Cataluña a la ruina económica, la injusticia social, el limbo jurídico y la inestabilidad política permanente, lo que se ha traducido en un empeoramiento del bienestar de la sociedad catalana y un deterioro evidente de la convivencia en aquella Comunidad Autónoma.

Uno de los instrumentos eficaces que pudiera utilizarse para acabar con la situación generada y que se ha planteado ya desde algunos ámbitos es la ilegalización de los partidos políticos que, siguiendo la estela de sus líderes, han llegado al extremo de desafiar y subvertir de manera flagrante el orden constitucional en noviembre de 2014 y en septiembre y octubre de 2017.

Los argumentos jurídicos para proceder a la ilegalización de unos partidos políticos que han sido los causantes principales del deterioro evidente de la calidad democrática en esa región de España, son ciertamente contundentes y, como veremos, cumplen con todos los estándares internacionales.

En nuestro ordenamiento jurídico, la ilegalización de un partido político sólo puede ser llevada a cabo mediante resolución judicial. Los supuestos de hecho que habilitarían a un órgano judicial a ilegalizar un partido son los previstos en el artículo 515 del Código Penal, que tipifica el delito de asociación ilícita, o en los artículos 9.2 y 10.2 de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos. La competencia judicial para dicha ilegalización recae en el orden jurisdiccional penal en el caso de que sea declarado dicho partido como asociación ilícita y en la llamada “Sala del 61”, que es una Sala especial del Tribunal Supremo cuya composición y competencias se regulan en el artículo 61 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

La única ilegalización de un partido político llevada a cabo en España tras la entrada en vigor de la Constitución de 1978 es la que llevó a cabo el Tribunal Supremo en Sentencia de 27 de marzo de 2003 respecto de Herri Batasuna por considerar a dicho partido un instrumento de la banda terrorista ETA.

La ilegalización de partidos políticos que menoscaban los principios democráticos y realizan actividades contrarias al sistema de libertades y el pluralismo político en países de nuestro entorno ha tenido lugar en más de una ocasión, especialmente en Alemania, donde el Tribunal Constitucional Federal (TCF) ilegalizó al Partido Socialista del Reich (SRP) en 1952 y al Partido Comunista Alemán (KPD) en 1956. De hecho, existe un precepto específico al respecto en la Ley Fundamental de Bonn (LFB), el artículo 21, que trata el asunto de la ilegalización de partidos y que, como veremos posteriormente, ha sido modificado recientemente para adaptarlo a una interesante Sentencia de 17 de enero de 2017.

Las circunstancias históricas vividas por Alemania desde la llegada al poder del Partido Nazi en 1933 hasta la debacle de 1945 hacen extremar las cautelas en la LFB contra los partidos que no respeten el orden constitucional y desde 1949 se siguió en aquel país de manera estricta la doctrina de Karl Lowestein acerca de la democracia militante hasta la aludida reciente Sentencia de 17 de enero de 2017, donde el Alto Tribunal alemán ha utilizado estándares de democracia cuantitativos en vez de cualitativos como parámetro de control y defensa frente a partidos de dudosa constitucionalidad.

El concepto de democracia militante, muy influido por los acontecimientos vividos en Alemania en los años 20 y 30 del siglo pasado, apela al derecho de defensa que toda democracia tiene frente a las agresiones, especialmente interiores, que pudiera tener como consecuencia del surgimiento de movimientos o partidos políticos contrarios al sistema democrático. Para Lowenstein y sus seguidores no puede haber democracia no militante, democracia a la que no le importe dejar de serlo. Eso sería una democracia contradictoria, una democracia bajo sospecha, una pseudodemocracia.

El TCF exige la existencia de dos requisitos por los que un partido político puede ser declarado ilegal. A saber:

  • Que dicho partido vaya contra el “orden fundamental libre y democrático”, que no significa que vaya contra todos los principios democráticos básicos, sino que bastará con que dicho partido no respete alguno de ellos (libertad de expresión, la libertad de radiodifusión, prensa e información o la libre formación de la opinión y voluntad popular.
  • Que ponga en peligro la existencia de la República Federal Alemana, su integridad territorial.

Como vemos, son dos elementos de calidad democrática relevantes a los que en la ya citada Sentencia de 17 de enero de 2017 el Alto Tribunal alemán añade otro de tipo cuantitativo como es el de las perspectivas de éxito electoral que tenga un partido para poder llevar a cabo sus planes antidemocráticos o anticonstitucionales (principio de potencialidad). El TCF afirma que, en materia de disolución de partidos políticos, el punto de partida del análisis debe situarse en los objetivos de aquel, así como en las conductas de sus seguidores, que solo podrán atribuirse a la formación en cuestión si existiera una influencia o aprobación de ese comportamiento por su parte.

Además, en dicha Sentencia, dictada en un contexto político muy diferente al de la Alemania de los años 50, el TCF incita al poder legislativo a introducir una reforma en el artículo 21 de la LFB para que, aunque un partido político no haya sido declarado inconstitucional pero sí antidemocrático, pueda dejar de percibir subvenciones públicas.

La reacción no se hizo esperar. El Parlamento alemán procedió, pocos meses después, a la modificación del artículo 21 de la LFB para que los partidos políticos declarados antidemocráticos, pero no inconstitucionales, dejen de beneficiarse en un futuro de recursos económicos públicos y de ciertas ventajas fiscales (artículo 21.3 LFB). De esta forma, en Alemania actualmente, el Estado podrá negar esa financiación pública cuando un partido político defienda postulados contrarios a los principios constitucionales básicos, incluso cuando el número de adeptos sea superior al de otros partidos democráticos que sí se benefician de dichas ayudas públicas.

Por su parte, siguiendo también en la esfera internacional, el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) establece, en sus artículos 10.2 y 11.2, tres requisitos que deberán respetarse a la hora de adoptar medidas restrictivas sobre la libertad de expresión y el derecho de asociación. Son los siguientes:

  • Reserva de Ley (la medida de ilegalización debe estar contemplada en una ley). El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) no exige, empero, que la norma en cuestión estuviera en una disposición escrita, siendo igualmente válida su previsión en una norma genérica, como pueda ser el caso de un precepto de la Constitución carente de desarrollo legislativo.
  • La ilegalización debe estar justificada para alcanzar unos fines legítimos, concretos y determinados. El TEDH aplica, en interpretación de este requisito, el criterio de la proporcionalidad.
  • La ilegalización ha de ser una medida necesaria para defender el sistema democrático. Para el cumplimiento de este tercer requisito se exigen dos condiciones adicionales: la primera, la existencia de una necesidad social imperiosa, entendida como la existencia de un peligro potencial para el sistema democrático que justifique la adopción de la medida limitadora. La segunda, que la restricción sea proporcionada al fin legítimo perseguido (de nuevo, aplicación del principio de proporcionalidad).

Respecto de la interpretación del principio de proporcionalidad inherente en la aplicación de dos de los tres requisitos examinados, para el TEDH revisten trascendencia, en la interpretación y aplicación del mismo, la ideología del partido político plasmada en sus estatutos y en su programa electoral, sus actividades, las declaraciones públicas realizadas por sus dirigentes, las decisiones jurisdiccionales nacionales en relación con acciones penales emprendidas contra miembros del partido en relación con actividades políticas, o la existencia de terrorismo en el país y la vinculación con quienes lo practican por parte del partido político en cuestión.

Volviendo al contexto español, aunque es cierto que los artículos clave para la ilegalización de un partido que se recogen en la Ley de Partidos Políticos promulgada en 2002 están pensados para el supuesto de terrorismo y, consecuentemente, se redactaron pensando en la ilegalización de Herri Batasuna, no es menos cierto que la mera previsión del artículo 6 de la Constitución y la contenida en las letras b) y c) del artículo 10.2 de la Ley de Partidos pueden ser asideros jurídicos para el inicio de un procedimiento de ilegalización de los partidos secesionistas catalanes hoy en día.

Asimismo, el propio artículo 515.1º del Código Penal es ciertamente aplicable a unos partidos políticos secesionistas que han promovido la comisión de hechos delictivos y cuyos líderes, sin ir más lejos, están siendo juzgados por la comisión de delitos graves contra la integridad territorial. En este sentido, una Sentencia condenatoria en el juicio del proces constituiría un elemento inequívoco para la aplicación a dichos partidos de este artículo del Código Penal.

Los hechos vividos en Cataluña en los últimos años y promovidos por partidos políticos que se han situado claramente en contra del ordenamiento constitucional vigente cumplen sobradamente los requisitos exigidos para la ilegalización por el TEDH o por el TC alemán en aplicación del CEDH o de la LFB.

Hay que recordar que estos partidos políticos secesionistas han atacado de manera flagrante y contundente principios democráticos básicos, como el pluralismo político (no dejando que la oposición pudiera ejercer como tal durante la tramitación y aprobación por un procedimiento totalmente espurio y nulo de pleno derecho las leyes de desconexión de septiembre de 2017), la libertad de expresión (persiguiendo a funcionarios y ciudadanos contrarios a la independencia de Cataluña), la libertad de prensa (poniendo los medios de comunicación de titularidad pública directamente y de titularidad privada indirectamente, a través de subvenciones públicas, al servicio de la independencia), o la voluntad popular (organizando un referéndum ilegal, con confección de un censo electoral irregular a través de procedimientos contrarios a derecho para la obtención de datos personales protegidos, falsificando datos de participación y fomentando la revuelta urbana contra las fuerzas de seguridad).

También es necesario recordar que las actuaciones de estos partidos han sido claramente contrarias a los artículos 1 y 2 de nuestra Constitución, que son los que conforman el frontispicio de nuestro sistema democrático y, por ende, esas conductas han vulnerado el orden fundamental libre y democrático y han puesto en peligro la integridad territorial de España, que, como hemos visto, son los dos requisitos exigidos por el TC alemán para proceder a la ilegalización de un partido. Pero no sólo se dan esos dos requisitos cualitativos utilizados por el TC alemán, sino que, además, se ha cumplido el requisito cuantitativo, porque existe un peligro potencial de que consigan sus objetivos contrarios a la Constitución dado el incremento de expectativas electorales que mediante actuaciones totalitarias han tenido en los últimos tiempos, por lo que también es aplicable a este caso el principio de potencialidad que ha manejado recientemente el TCF.

Por todo ello, la ilegalización de dichos partidos es oportuna políticamente y está amparada jurídicamente a nivel interno e internacional, especialmente por los artículos 10.2 y 11.2 del CEDH y por la jurisprudencia del TEDH en aplicación de dichos artículos. Sería una medida proporcionada en función de las actuaciones llevadas a cabo por dichos partidos en los últimos años, especialmente desde el año 2014 a la actualidad, con el agravante de que sus dirigentes han vuelto a amenazar públicamente con volver a reeditar el desafío al Estado de Derecho.

En todo caso, dada la situación que tenemos en nuestro país y teniendo en cuenta el peligro que la actuación de los partidos políticos secesionistas supone para nuestra democracia y con efectos disuasorios futuros, sería aconsejable una modificación legislativa (me conformo con una modificación legislativa porque veo inviable, dada nuestra situación política, una modificación del artículo 6 de la Constitución en sentido parecido al operado en Alemania recientemente) tanto en la Ley de Partidos Políticos como en el Código Penal para describir de manera más amplia pero a la vez precisa los supuestos de hecho que pueden habilitar la ilegalización de un partido político.

No parece razonable que teniendo España el problema secular que ha tenido con los nacionalismos vasco y catalán no se haya regulado esta cuestión de manera más clara en la Ley de Partidos, máxime cuando se promulgó en una legislatura donde el gobierno central contaba con mayoría absoluta. Sólo se explica desde la perspectiva que ha venido acompañando nuestro discurrir democrático desde 1978: la sumisión acrítica a los otrora nacionalistas y ahora separatistas.

Nuestra Democracia ha sido atacada en sus principios más básicos y necesita defenderse utilizando todas las herramientas jurídicas con que cuenta para ello. Sin embargo, la lucha contra los enemigos de la democracia no puede fiarse exclusivamente a la introducción y aplicación de mecanismos jurídicos de protección del orden democrático, como si su simple existencia contuviera una fórmula mágica para acabar con todos sus problemas. Si así lo creyésemos, estaríamos incurriendo en la conocida como “ilusión de los juristas”.

La crisis actual que vive España se soluciona con herramientas jurídicas como la ilegalización de los partidos que han atentado contra los valores esenciales de nuestro sistema democrático. Ese es un buen comienzo para contraatacar en defensa de un sistema político que, hasta hace poco, nos había dotado de cierta estabilidad. Pero no es el único cauce para erradicar los problemas políticos de nuestro país. Esas medidas jurídicas deben ir acompañadas de otras medidas económicas y sociales que devuelvan el respeto a las mayorías por parte de las minorías, porque lo que vivimos en nuestro país en el momento actual es un desprecio de las minorías hacia la mayoría de la población. El respeto a las minorías, necesario y crucial en todo Estado democrático, no puede llegar al extremo de convertir a las minorías en el centro de la acción política en detrimento de la mayoría de la población.

Los partidarios de la independencia en Cataluña eran una inmensa minoría hace unos años. El crecimiento de sus partidarios en esa región española sólo ha sido posible por la vulneración sistemática de los derechos democráticos básicos aludidos más arriba en contra de la mayoría de los ciudadanos y la inacción de los sucesivos gobiernos centrales. Ser no independentista en la Cataluña actual no debería ser un ejercicio de heroicidad sino una responsabilidad cívica apoyada y sustentada por unos poderes públicos que protegiesen el ejercicio de los derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos y acabasen con las prácticas totalitarias de los partidos secesionistas. Si no cesan en dichas prácticas totalitarias, su ilegalización debería ser un primer paso, necesario e importante, para la recuperación de la normalidad democrática y la convivencia.

Antonio Alonso Timón. Doctor y profesor de Derecho Administrativo en ICADE