El proceso de evolución en los últimos años de los partidos nacionalistas con representación institucional hacia tendencias secesionistas notablemente alejadas del supuesto nacionalismo moderado que, en principio, les caracterizó en las primeras décadas del denominado régimen constitucional de 1978, ha reabierto el debate sobre la ilegalización de los partidos políticos independentistas.
Si bien los planteamientos políticos nacionalistas nunca han estado exentos de negociaciones políticas con los gobiernos de España tanto del PSOE como del PP a cambio de continuas transferencias autonómicas en materia de competencias de titularidad estatal recogidas en el art. 149 CE. a través de los mecanismos de transferencias competencial recogidos en el art. 150.2 CE, al conjunto de autonomías, pero con especiales privilegios económicos a Vascongadas y Cataluña.
La iniciativa sobre la ilegalización de partidos políticos independentistas exige girar la mirada en primer lugar, hacia nuestra Constitución actualmente vigente y a la jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional para analizar la constitucionalidad en nuestro marco jurídico de una iniciativa política de esta naturaleza.
La Constitución española de 1978 es un texto cuyo sistema de fuentes tiene como principales textos constitucionales de inspiración y referencia las constituciones de Alemania (Ley Fundamental de Bonn de 1949) en la definición de nuestro Estado de Derecho, en la Moción de Censura Constructiva, en la concepción del derecho a la vida en el art. 15, basado en el art. 2, en el art. 155 copia literal del art. 37 de la Ley de Bonn, “principio de coerción federal”, de Italia (1947) en lo relativo al Consejo General del Poder Judicial. Más escasa es la influencia de los textos constitucionales de Grecia de 1975 o de Portugal de 1976.
El texto constitucional recoge a su vez, importantes tratados del derecho internacional como la Declaración Universal de los Derechos de 1948 de amplio calado en la Carta Magna y en la articulación de las libertades y derechos fundamentales constitucionales (Art.10 CE)
La nación española emerge en el constitucionalismo histórico en el art. 1 de la Constitución de 1812, si bien en la Constitución de 1978 el art. 2 dicta que “la Constitución española se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles…” en el que queda constancia que la nación española es anterior a la constitución y le sirve de fundamento. A continuación, el articulo prosigue reconociendo y garantizando el derecho de autonomía a las nacionalidades y regiones, un término que aparece por primera vez en el constitucionalismo español histórico, cuya acepción viene a significar junto al de las regiones como elementos integradores de la nación española, y un derecho el de autonomía que en el Titulo VIII se viene a concretar, en términos de gobierno de ámbito autonómico o regional.
El texto constitucional de 1978 tiene según los propios especialistas en derecho constitucional pocas similitudes con el conjunto de las seis constituciones previas del constitucionalismo histórico español, aunque algunas referencias si las mantiene.
Es evidente que algunas particularidades como la introducción del término nacionalidades en el art. 2 así como la naturaleza netamente abierta del Titulo VIII relativo a la organización territorial del Estado, la naturaleza del Título X relativo a la reforma constitucional art. 167 y 168 en relación a las posibilidades de reformar los títulos Preliminar y II y las propias disposiciones adicionales transitorias, se podrían definir como claras cesiones al ámbito de las fuerzas políticas nacionalistas con la intención de integrarlas en el pacto político y constitucional de 1978, de lo que entonces se llamó el consenso como lo prueba la orientación política de los siete ponentes constitucionales: Manuel Fraga Iribarne (Alianza Popular, AP) Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón (Unión de Centro Democrático, UCD), Gabriel Cisneros Laborda (Unión de Centro Democráticos, UCD), Gregorio Peces Barba (Partido Socialista Obrero Española, PSOE) Miguel Roca y Yunyent (Unión Democrática de Cataluña), Jordi Sole Tura (Partido Comunista, PCE), José Pedro Pérez Llorca (Unión de Centro Democrático, UCD)
La deriva secesionista inconstitucional tuvo un primer episodio con el denominado “Plan Ibarretxe”, defendido en el Congreso de los Diputados por el entonces Lehendakari vasco Juan José Ibarretxe el 1 de febrero de 2005. A ello se fueron sucediendo la acentuación de la deriva independentista por parte de los gobiernos nacionalistas catalanes de Artur Mas y de Carles Puigdemont i Casamayó y 2017, con la convocatoria de dos referéndums ilegales el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017 y una declaración ilegal e inconstitucional de independencia en octubre de 2017.
Estas actitudes de deslealtad institucional y constitucional por parte de gobiernos autonómicos de partidos nacionalistas, ha reavivado el debate político ya iniciado realmente con la aprobación de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos en 2002, si bien, es cierto que dicho articulado está planteado para la vinculación de un partido político a organización terrorista, pensando en la ilegalización de Batasuna.
El art. 9 recoge explícitamente que un partido político puede ser declarado ilegal cuando su actividad vulnere los principios democráticos, persiga deteriorar o destruir el régimen de libertades o imposibilitar o eliminar el régimen democrático vulnerando las libertades y derechos fundamentales, justificando o exculpando los atentados contra la vida o la integridad contra las personas. Fomentar, propiciar o legitimar la violencia como método para la consecución de los objetivos políticos. Apoyar políticamente la acción de organizaciones terroristas para subvertir el orden constitucional.
En consecuencia, la primer y única ilegalización de un partido político realizada en España en el marco de la Constitución de 1978 es la ilegalización por el Tribunal Supremo en Sentencia de 27 de marzo de 2003 de Herri Batasuna por su vinculación con organización terrorista.
La actitud reincidente en sus objetivos por parte de distintos gobiernos autonómicos nacionalistas en plantear políticas secesionistas desde las instituciones del estado español en claro desafío al gobierno de la nación y al conjunto de la soberanía nacional con el objetivo de atacar la integridad territorial del estado, está abriendo continuamente el debate político sobre la posibilidad y necesidad de ilegalizar a dichas formaciones políticas. Cabe indicar aquí dos aspectos fundamentales, si bien es cierto, que las actitudes de dichos partidos políticos, no tanto por la ideología de sus lideres, sino por los planteamientos políticos, puede caer en la ilegalidad si no se hace uso de los procedimientos previstos en el marco constitucional, cosa, por cierto, desgraciadamente habitual.
La doctrina jurídica de “democracia militante” está asociada principalmente a los textos constitucionales dotados de una denominada clausula de intangibilidad referidas a la forma del régimen político o la integridad territorial del Estado como el art. 89 de la Constitución francesa de 1958, el art. 289 la Constitución portuguesa de 1976 (la cual incluye la independencia nacional y la unidad del estado, la forma republicana de gobierno, la separación Iglesia y Estado, la separación e independencia de los órganos de soberanía etc.), el art. 161.2 de la Constitución de Estonia o el art. 79 de la Ley Fundamental de Bonn que incluye restricciones a las modificaciones del articulado de la Ley Fundamental en relación a la organización de la Federación en Länder y al principio de participación de los Länder en la legislación. Se protege la federalidad del Estado alemán de posibles cambios constitucionales.
Sin embargo, la Constitución española no incluye en su Título X relativo a la Reforma Constitucional art. 167 y art. 168 límites al articulado relacionado con la integridad territorial del Estado, incluido en el Título preliminar o el régimen político incluido también en el Título preliminar y en el Capítulo II. La única restricción que establece la Constitución en el art.169 es al inicio de un procedimiento de reforma en un periodo de Estado de Alarma.
En consecuencia, el hecho de que una organización o partido políticos tenga entre sus objetivos políticos la independencia de una parte del territorio del estado, no le hace ilegal o inconstitucional como tal, por tales planteamientos según la doctrina emanada de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en relación con el marco constitucional español de 1978. En distintas sentencias el TC (SSTC 13/2001, 48/2003, 235/2007, 12/2008) ha determinado que en el actual marco constitucional no se corresponde al modelo de “democracia militante” que imponga la adhesión a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Según la doctrina del Tribunal Constitucional, la Constitución ampara a quienes la niegan.
Si bien, la consecución de sus objetivos exigiría recurrir a los mecanismos constitucionales. La Constitución en el Titulo X, en el art. 168 deja abierta la posibilidad de “revisión total o parcial que afecte al Título preliminar, o el Título II, procediendo a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara y la disolución inmediata de las Cortes. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras”.
En cualquier caso, un gobierno nacional no puede negociar con un gobierno autonómico nacionalista, el derecho a la autodeterminación, como si de una transferencia autonómica se tratase, respecto del histórico traspaso de las competencias estatales (art. 149 CE) a las autonomías (art. 150.2 CE, dada la implicación implícita de una necesaria modificación de reforma constitucional de la integridad territorial incluida en el mencionado Título preliminar.
Una comunidad autónoma solo tiene competencia en materia de referéndum autonómico para la reforma del texto del Estatuto de Autonomía (art. 151.3 CE), en la medida en que el derecho de autonomía que se garantiza en el art. 2 CE, en relación con las nacionalidades y regiones, se limita al ámbito del gobierno autonómico (art. 143.1 CE)
De la misma manera, el planteamiento de ilegalización de cualquier organización política cuyos objetivos sean la independencia o secesión de alguna parte del territorio español, así como la modificación de la jefatura del Estado, requeriría una reforma constitucional en relación al Título X De la Reforma Constitucional, concretamente del propio art. 168 CE, para plantear la necesaria introducción de una cláusula de intangibilidad o limitación de la reformabilidad constitucional del Título preliminar sobre el régimen político y la integridad territorial así como el Título II sobre la Jefatura del Estado.
La actual formulación del art. 6 de la Constitución en que se exige a los partidos políticos el respeto a la Constitución y la tipificación de los art. 510 y 515.5 del Código Penal, en relación con la ilegalización de las asociaciones ilícitas, no es lo suficientemente definibles en relación a una organización política nacionalista y soberanista, en la medida en que, como ya hemos analizado, la Constitución, en su Titulo X, “De la Reforma Constitucional” el art. 168, recoge la posibilidad de la revisión parcial o total del Título preliminar.
La Constitución española de 1978 en su art. 2 afirma que “la constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles…”, por lo tanto, pretender cualquier modificación del texto constitucional sobre la soberanía o la integridad territorial por los mecanismos jurídicos no recogidos en la propia Constitución (art. 167 y 168 del Titulo X, De la Reforma Constitucional) está debidamente penado en el art. 472 del Código Penal del Capitulo Primero del Título XXI “Delitos contra la Constitución”, el delito de Rebelión “son reos del delito de rebelión los que se alzaren violenta y públicamente para cualquier de los fines siguientes: entre cuyos hechos punibles se recoge “declarar la independencia de una parte del territorio”, dado que el texto Constitucional proclama que la soberanía nacional reside en el pueblo español del cual emanan los poderes del Estado (Art.1.2 CE) y se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española (Art. 2 CE)
En el caso del texto constitucional alemán, la Ley Fundamental de Bonn y la doctrina de “democracia militante” viene ocasionada por el contexto histórico alemán desde la llegada al poder del Partido Nazi en 1933 hasta 1945, lo que los llevó desde 1949 a adoptar la doctrina jurídica de Karl Lowestein, la cual apela al derecho de defensa de toda democracia frente a las agresiones generadas por partidos políticos contrarios al sistema democrático.
Ello se plasmó en el art. 21.2 de la Constitución Federal de 1949 el cual permitió la ilegalización de partido socialista del Reich en 1952 y al Partido Comunista alemán en 1956, “los partidos que por sus fines o por el comportamiento de sus adherentes tiendan a desvirtuar o eliminar el régimen fundamental de libertad y democracia, o a poner en peligro la existencia de la República Federal de Alemania, con inconstitucionales”. “Los partidos políticos que por sus fines o por el comportamiento de sus adherentes tiendan a desvirtuar o eliminar el régimen fundamental de libertad y democracia, o a poner en peligro la existencia de la República Federal de Alemania, quedarán excluidos de la financiación estatal. En caso de que se verifique su exclusión, también se suprimirán los beneficios fiscales y las asignaciones a estos partidos”.
Sin duda, un tema apasionante que nos invita al debate, al estudio y reflexión del derecho constitucional histórico español y al derecho constitucional comparado europeo como política de Estado.
José Rafael Molina
Doctor en Historia de la Educación y Educación Comparada
